徐安緒 藍溪
作為一名區(qū)縣人大工作者，近來在參與預(yù)算審查監(jiān)督的學(xué)習(xí)和實踐中，發(fā)現(xiàn)有以下三個問題被忽視。
被忽視的三個問題
問題一：是預(yù)算？還是財政預(yù)算？
在2019年年初全國各地召開的人民代表大會上，名為《關(guān)于×××2018年財政預(yù)算執(zhí)行情況和2019年財政預(yù)算（草案）的報告》大量存在。如果將“財政預(yù)算(草案)的報告”輸入網(wǎng)上去查找，在人代會上作題為《關(guān)于×××2018年財政預(yù)算執(zhí)行情況和2019年財政預(yù)算（草案）的報告》的估計在20%以上。這在重慶地區(qū)最為突出。雖然在2019年1月召開的重慶市第五屆人民代表大會第二次會議上，重慶市政府向市人代會提交政府預(yù)算報告已改為《關(guān)于重慶市2018年預(yù)算執(zhí)行情況和2019年預(yù)算草案的報告》，但絕大數(shù)區(qū)縣政府提交的仍是題為財政預(yù)算執(zhí)行情況和財政預(yù)算草案報告。從省級層面看，筆者在2017年觀察分析時發(fā)現(xiàn)，年初人代會上向大會作題為“2016年財政預(yù)算執(zhí)行情況和2017年財政預(yù)算(草案)的報告”的有重慶、四川、云南、青海、甘肅、陜西、內(nèi)蒙、西藏、福建等共9個省市區(qū)，但到2019年有較大改變，重慶、四川、青海、內(nèi)蒙、西藏、福建在2019年年初人代會上就變更為《關(guān)于×××2018年預(yù)算執(zhí)行情況和2019年預(yù)算（草案）的報告》，在報告中已沒有出現(xiàn)“財政預(yù)算”。不過，區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，“財政預(yù)算報告”仍大量存在。
問題二：一般公共預(yù)算收入、一般公共預(yù)算支出究竟是多少？
在《關(guān)于上海市2018年預(yù)算執(zhí)行情況和2019年預(yù)算草案的報告》中寫到，2018年，全市一般公共預(yù)算收入7108.1億元，為預(yù)算的100%，比2017年（下同）增長7%。加上中央財政稅收返還和補助收入850.8億元，上年結(jié)轉(zhuǎn)收入、調(diào)入資金、動用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等1085.8億元，以及地方政府一般債務(wù)收入382.1億元，收入總量為9426.8億元。
在《關(guān)于重慶市2018年財政預(yù)算執(zhí)行情況和2019年財政預(yù)算草案報告》中寫到，2018年全市一般公共預(yù)算收入2266億元，增長0.6%，加上中央補助收入1807億元、地方政府債券收入358億元，以及運用預(yù)備穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、上年結(jié)轉(zhuǎn)、調(diào)入資金等792后，收入總計5223億元。
以上兩市報告，很難讀懂2018年的一般公共預(yù)算收入究竟是多少？也就是說，上海市的“收入總量9426.8億元”和重慶市的“收入總計5223億元”是不是一般公共預(yù)算收入了？如果是，則出現(xiàn)了“大”一般公共預(yù)算收入和“小”一般公共預(yù)算收入。若有代表問：2018年重慶市一般公共預(yù)算收入是多少？回答說“2018年重慶市一般公共預(yù)算收入是2266億元，收入總計5223億元”，這肯定會讓代表糊糊。
問題三：決算報告是只反映本級決算？還是應(yīng)同時反映匯總決算？
在2019年6月26日的十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議上，財政部部長向會議報告了2018年中央決算報告和決算草案。報告中關(guān)于“中央一般公共預(yù)算收支決算情況”部分，報告了全國五級決算數(shù)總量情況。報告同時指出：從支出決算具體情況看，中央本級支出32707.81億元，完成預(yù)算的100.7%。中央本級支出中，教育支出1731.23億元，完成預(yù)算的101.2%；科學(xué)技術(shù)支出3120.27億元，完成預(yù)算的100.2%；外交支出583.37億元，完成預(yù)算的9.1%；國防支出11069.7億元，完成預(yù)算的100%；公共安全支出2041.51億元，完成預(yù)算的102.5%；一般公共服務(wù)支出1503.68億元，完成預(yù)算的103.4%；糧油物資儲備支出1375.64億元，完成預(yù)算的100.3%；債務(wù)付息支出4161.65億元，完成預(yù)算的97.1%。中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付中，稅收返還8031.51億元，完成預(yù)算的98.7%；一般性轉(zhuǎn)移支付38722.06億元，完成預(yù)算的99.3%；專項轉(zhuǎn)移支付22927.09億元，完成預(yù)算的98.8%。
在《關(guān)于四川省2017年財政決算和2018年1至6月預(yù)算執(zhí)行情況的報告》中，分別報告了“全省決算”情況和“省級決算”情況。報告同時寫到“以上2017年省級決算，請予審查和批準(zhǔn)”。在《重慶市人民政府關(guān)于我市2017年財政決算的報告》中，也分別報告了“全市財政收支情況”和“市級財政收支決算情況”。報告最后提出“以上報告，請予審議”。
以上三個決算報告，都向人大常委會報告了匯總決算數(shù)據(jù)。但北京市、天津市、廣東省等不少地方，就只向人大常委會報告本級決算情況，沒有報告匯總決算數(shù)據(jù)。
從法律層面講“有法不依”
“財政預(yù)算”的提法無法律依據(jù)。
從1994年預(yù)算法頒布實施到新預(yù)算法施行，就沒有“財政預(yù)算”、更沒有人大常委會審查和批準(zhǔn)“財政預(yù)算”這一法定說法。原預(yù)算法和新預(yù)算法均不見“財政預(yù)算”一詞。由全國人大常委會法制工作委員會、全國人大常委會預(yù)算工作委員會、財政部共同主編的《中華人民共和國預(yù)算法釋義》一書也不見“財政預(yù)算”的說法。《重慶市預(yù)算審查監(jiān)督條例》也不見“財政預(yù)算”。
原預(yù)算法第二條、新預(yù)算法第三條都規(guī)定，國家實行一級政府一級預(yù)算，設(shè)立中央，省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)五級預(yù)算。
原預(yù)算法第五條、新預(yù)算法第三條也規(guī)定，地方各級總預(yù)算由本級政府預(yù)算（以下簡稱本級預(yù)算）和匯總的下一級總預(yù)算組成；下一級只有本級預(yù)算的，下一級總預(yù)算即指下一級的本級預(yù)算。沒有下一級預(yù)算的，總預(yù)算即指本級預(yù)算。
新預(yù)算法第二十三條規(guī)定，國務(wù)院編制中央預(yù)算草案；向全國人民代表大會作關(guān)于中央和地方預(yù)算草案的報告。
新預(yù)算法第二十四條規(guī)定，縣級以上地方各級政府編制本級預(yù)算草案；向本級人民代表大會作關(guān)于本級總預(yù)算草案的報告。
新預(yù)算法第四十三條規(guī)定，地方各級預(yù)算由本級人民代表大會審查和批準(zhǔn)。
新預(yù)算法第四十七條規(guī)定，地方各級政府在本級人民代表大會舉行會議時，向大會作關(guān)于總預(yù)算草案和總預(yù)算執(zhí)行情況的報告。
憲法第九十九條規(guī)定，縣級以上的地方各級人民代表大會審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預(yù)算以及它們的執(zhí)行情況的報告。
從以上法律規(guī)定可以得出三點：第一，各級政府依法編制預(yù)算而不是財政預(yù)算；第二，各級政府依法向人大報告“預(yù)算執(zhí)行情況和預(yù)算草案”，并不是報告“財政預(yù)算執(zhí)行情況和財政預(yù)算草案”；第三，人民代表大會審查和批準(zhǔn)的是預(yù)算不是財政預(yù)算。
“一般公共預(yù)算收入”“一般公共預(yù)算支出”包括的范圍法律規(guī)定十分明確。
新預(yù)算法第七條規(guī)定，地方各級一般公共預(yù)算收入包括地方本級收入、上級政府對本級政府的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付、下級政府的上解收入。此條規(guī)定是從縱向上界定了一般公共預(yù)算收入的來源和構(gòu)成。新預(yù)算法第二十七條規(guī)定，一般公共預(yù)算收入包括各項稅收收入、行政事業(yè)性收費收入、國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、轉(zhuǎn)移性收入和其他收入。此條規(guī)定是從橫向上界定了一般公共預(yù)算收入的來源和組成。
新預(yù)算法第三十四條規(guī)定，中央一般公共預(yù)算中必需的部分資金，可以通過舉借國內(nèi)和國外債務(wù)等方式籌措。第三十五條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市依照國務(wù)院下達的限額舉借的債務(wù)，列入本級預(yù)算調(diào)整方案。從這兩條規(guī)定可看出，舉借債務(wù)也是一般公共預(yù)算收入的組成之一。
《2019年政府收支分類科目》，將一般公共預(yù)算收入科目分稅收收入、非稅收入、債務(wù)收入、轉(zhuǎn)移性收入這四大類級科目。分類科目一書還進一步細化了各大類收入中的款級、項級、目級科目構(gòu)成。分類科目更加明確了一般公共預(yù)算收入的組成。
在支出方面，新預(yù)算法第七條規(guī)定，地方各級一般公共預(yù)算支出包括地方本級支出、對上級政府的上解支出、對下級政府的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付。此條是從縱向看支出去向。新預(yù)算法第二十七條規(guī)定，一般公共預(yù)算支出按照其功能分類，包括一般公共服務(wù)支出，外交、公共安全、國防支出，農(nóng)業(yè)、環(huán)境保護支出，教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育支出，社會保障及就業(yè)支出和其他支出。此條是從橫向上看支出去向。《2019年政府收支分類科目》將一般公共預(yù)算支出按功能分類為一般公共服務(wù)支出、債務(wù)還本支出，債務(wù)付息支出等共27大類類級科目。這些分類不但細化了一般公共預(yù)算支出的去向，更表明了一般公共預(yù)算支出的具體構(gòu)成。
法律明確規(guī)定人大常委會是審查和批準(zhǔn)本級決算。
原預(yù)算法第六十二條規(guī)定，國務(wù)院財政部門編制中央決算草案，報國務(wù)院審定后，由國務(wù)院提請全國人民代表大會常務(wù)委員會審查和批準(zhǔn)。縣級以上地方各級政府財政部門編制本級決算草案，報本級政府審查后，由本級政府提請本級人民代表大會常務(wù)委員會審查和批準(zhǔn)。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府編制本級決算草案，提請本級人民代表大會審查和批準(zhǔn)。
新預(yù)算法第二十一條規(guī)定，縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督本級總預(yù)算的執(zhí)行；審查和批準(zhǔn)本級預(yù)算的調(diào)整方案；審查和批準(zhǔn)本級決算。同時規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會審查和批準(zhǔn)本級決算。
新預(yù)算法第七十七條規(guī)定，縣級以上地方各級政府財政部門編制本級決算草案，經(jīng)本級政府審計部門審計后，報本級政府審定，由本級政府提請本級人民代表大會常務(wù)委員會審查和批準(zhǔn)。同時規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府編制本級決算草案，提請本級人民代表大會審查和批準(zhǔn)。
新預(yù)算法第七十八規(guī)定，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)政府財政部門應(yīng)當(dāng)在本級人民代表大會常務(wù)委員會舉行會議審查和批準(zhǔn)本級決算草案的三十日前，將上一年度本級決算草案送交本級人民代表大會常務(wù)委員會有關(guān)工作機構(gòu)征求意見。
新預(yù)算法第八十一條規(guī)定，地方各級政府應(yīng)當(dāng)將經(jīng)批準(zhǔn)的決算及下一級政府上報備案的決算匯總，報上一級政府備案。同時規(guī)定，縣級以上各級政府應(yīng)當(dāng)將下一級政府報送備案的決算匯總后，報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案。
新預(yù)算法第八十二條規(guī)定，國務(wù)院和縣級以上地方各級政府對下一級政府依照本法第六十四條規(guī)定報送備案的決算，認為有同法律、行政法規(guī)相抵觸或者有其他不適當(dāng)之處，需要撤銷批準(zhǔn)該項決算的決議的，應(yīng)當(dāng)提請本級人民代表大會常務(wù)委員會會審議決定；經(jīng)審議決定撤銷的，該下級人民代表大會常務(wù)委員會會應(yīng)當(dāng)責(zé)成本級政府依照本法規(guī)定重新編制決算草案，提請本級人民代表大會常務(wù)委員會會審查和批準(zhǔn)。
從以上規(guī)定看出，第一，財政部門送交人大有關(guān)工作機構(gòu)征求意見的是本級決算草案；第二，各級人大常委會只能審查和批準(zhǔn)本級政府提請審查和批準(zhǔn)的本級決算；第三，決算數(shù)據(jù)匯總應(yīng)當(dāng)是經(jīng)過批準(zhǔn)的決算；第四，決算匯總數(shù)據(jù)是報同級人大常委會備案而不是報人大常委會審查，更不是批準(zhǔn)。
實踐中“有法不依”被認可
（一）“財政預(yù)算”報告得到財政部的認可，得到同級人大的認可。北京，在2001年年初人代會上提交的是《關(guān)于北京市2000年財政預(yù)算執(zhí)行情況和2001年財政預(yù)算草案的報告》，在2011年年初人代會上改為《關(guān)于北京市2010年預(yù)算執(zhí)行情況和2011年預(yù)算草案的報告》，但在2012年年初人代會上又變?yōu)椤柏斦A(yù)算執(zhí)行情況和財政預(yù)算草案的報告”。上海，在2001年年初人代會上提交的是《關(guān)于上海市2000年預(yù)算執(zhí)行情況和2001年預(yù)算草案的報告》，可在2012年年初人代會上則為《關(guān)于上海市2011年財政預(yù)算執(zhí)行情況和2012年財政預(yù)算草案的報告》，在2014年年初人代會又變?yōu)椤邦A(yù)算執(zhí)行情況和預(yù)算草案的報告”。但廣東省至少從2000年以來一直運用《廣東省2000年預(yù)算執(zhí)行情況和2001年預(yù)算草案的報告》這種模式。可以看出，在這個漸近變化過程中，沒有得到統(tǒng)一和明確，直到2019年省級層面仍有用“財政預(yù)算”報告的情況。
（二）“一般公共預(yù)算收入”和“一般公共預(yù)算支出”難有按預(yù)算法規(guī)定準(zhǔn)確描述的。在財政部部長的報告中，就沒有按照預(yù)算法規(guī)定的范圍，以及一個統(tǒng)計指標(biāo)的六要素來科學(xué)、準(zhǔn)確反映一般公共預(yù)算收入、一般公共預(yù)算支出。如在《關(guān)于2018年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2019年中央和地方預(yù)算草案的報告》指出，中央一般公共預(yù)算收入85447.34億元，為預(yù)算的100.1%，增長5.3%。加上從中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入2130億元，從中央政府性基金預(yù)算、中央國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入323億元，收入總量為87900.34億元。中央一般公共預(yù)算支出102381.8億元，完成預(yù)算的99.1%，增長7.7%，其中，本級支出32707.81億元，完成預(yù)算的100.7%，增長8.8%；對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付69673.99億元，完成預(yù)算的99%，增長7.2%。加上補充中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金1018.54億元，支出總量為103400.34億元。收支總量相抵，中央財政赤字15500億元，與預(yù)算持平。“一般公共預(yù)算收入85447.34億元”，那“收入總量為87900.34億元”就不知是預(yù)算法中的什么收入了。
正因為有財政部這樣的描述，就出現(xiàn)了全國各地向人大的報告中都照此來描述一般公共預(yù)算收入和一般公共預(yù)算支出。但也有例外，筆者在《關(guān)于無錫市2015年本級財政決算(草案)的報告》中看到了與預(yù)算法規(guī)定基本一致的描述。報告寫到，市本級一般公共預(yù)算總收入293.1億元，完成年度調(diào)整預(yù)算的110.7%。其中：市本級征收的一般公共預(yù)算收入68.1億元，中央和省稅收返還及轉(zhuǎn)移支付收入51億元，縣區(qū)上解收入111.2億元，地方政府置換債券轉(zhuǎn)貸資金收入39.7億元，上年結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)收入12億元，動用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和調(diào)入資金11.1億元。市本級一般公共預(yù)算總支出282.9億元，完成年度調(diào)整預(yù)算的106.9%。其中：市本級直接列支的一般公共預(yù)算支出156.1億元，比上年增長10.9%，上解中央和省支出28.5億元，對縣區(qū)轉(zhuǎn)移支付支出39.8億元，地方政府置換債券轉(zhuǎn)貸資金支出39.7億元，安排預(yù)算周轉(zhuǎn)金和預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金18.8億元。
（三）決算報告的格式和內(nèi)容更是一直就有多種板本存在。至少有三種情況，一種是報告就直接叫總決算和本級決算報告；一種是報告標(biāo)題未標(biāo)明，但內(nèi)容包括了總決算情況；再一種是報告標(biāo)題直接標(biāo)明是本級決算報告，內(nèi)容也只反映本級決算數(shù)據(jù)。
這些問題應(yīng)高度重視
（一）關(guān)系到法律的嚴肅性。在每年年初各級召開的人民代表大會上，雖然要聽取和審議五個法定報告，但只有預(yù)算報告有其特殊性，法律對報告的許多方面作出了具體規(guī)定。前面的論述已充分說明了這一點。再從新預(yù)算法第四十七條規(guī)定看，“地方各級政府在本級人民代表大會舉行會議時，向大會作關(guān)于總預(yù)算草案和總預(yù)算執(zhí)行情況的報告”。應(yīng)該說這是對預(yù)算報告的名稱和內(nèi)容作出了原則性規(guī)定。預(yù)算法第七十七條規(guī)定，縣級以上地方各級政府財政部門編制本級決算草案，經(jīng)本級政府審計部門審計后，報本級政府審定，由本級政府提請本級人民代表大會常務(wù)員會審查和批準(zhǔn)。這就對決算草案的范圍作出了界定。重慶市預(yù)算審查監(jiān)督條例第三十一條規(guī)定，市、區(qū)縣（自治縣）政府應(yīng)當(dāng)在每年六月至九月期間，向本級人大常委會提交上一年本級決算草案和決算草案的報告。應(yīng)該說這條規(guī)定強調(diào)了決算草案和決算報告的時間期限和空間范圍。
原財政部長樓繼偉在《中華人民共和國預(yù)算法釋義》一書代序中指出，法律的生命在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。因此，向人民代表大會、人大常務(wù)委員會報告“預(yù)算”還是“財政預(yù)算”，這不應(yīng)是簡單的多或少兩個字的問題。報告總決算還是本級決算，這不應(yīng)是內(nèi)容上的可多可少的問題。一般公共預(yù)算收入和支出是多少，這不應(yīng)是想怎么說就怎么說、自認為說清楚了就行的問題。這些問題，都關(guān)系到是否遵守法律、尊重法律，關(guān)系到執(zhí)行法律的嚴肅性等大問題！
（二）關(guān)系到人大監(jiān)督的嚴肅性。人大工作的顯著特征是依法履職、依法監(jiān)督。憲法第三章第五節(jié)，就地方各級人民代表大會、常務(wù)委員會的主要職責(zé)作出了專門規(guī)定。監(jiān)督法第一條明確規(guī)定：為保障全國人民代表大會常務(wù)委員會和縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會依法行使監(jiān)督職權(quán)，發(fā)展社會主義民主，推進依法治國，根據(jù)憲法，制定本法。監(jiān)督法就各級人民代表大會常務(wù)委員會如何實施監(jiān)督，提供了法律規(guī)范和依據(jù)。樓繼偉曾強調(diào)指出，“如果有了新預(yù)算法而實施不力，那么法立得再好也會打折扣的，依法行政、依法理財就會成為一句空話”。因此，人大監(jiān)督什么、怎么監(jiān)督，向人大報告什么等等這些，都必須以法律為規(guī)范，不能有隨意性，否則，就失去了人大工作的嚴肅性，并有損人大監(jiān)督的權(quán)威性！筆者認為，在新預(yù)算法實踐中，規(guī)范和統(tǒng)一以上三個問題已十分必要和緊迫。
