主任、各位副主任、各位委員：
現將開展備案審查工作的主要情況報告如下：
對規范性文件進行備案審查，是憲法和法律賦予各級人大常委會的一項重要監督職權。根據憲法和立法法、監督法的規定，所謂規范性文件是指國家機關或依法授權的組織制定的涉及公民、法人或者其他組織權利義務，具有普遍約束力，在一定期限內可以反復適用的文件。就我區而言，規范性文件備案審查是指“一府一委兩院”和鎮人大制定的規范性文件按照法定程序和期限報區人大常委會備案，并對其進行合法性、適當性審查的法律制度。區十七屆人大常委會以來，按照市人大常委會的部署要求，依法開展備案審查工作，為維護憲法法律權威、保障公民合法權益作出了積極努力。
一、備案審查制度和能力建設的有關情況
備案審查制度是保障憲法法律實施、維護國家法制統一的重要制度設計，加強備案審查制度和能力建設，對于提高全社會的法治觀念、法治水平、法治能力具有重大而深遠的意義。
（一）備案審查工作背景。十八大以來，中央不斷對備案審查工作作出重要決策部署。十八屆三中全會決定提出，健全法規、規章、規范性文件備案審查制度，通過備案審查等積極回應社會關切。十八屆四中全會決定提出，加強備案審查制度和能力建設，把所有規范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件，禁止地方制發帶有立法性質的文件。十九屆四中全會明確提出，加強憲法實施和監督，落實憲法解釋程序機制，推進合憲性審查工作，加強備案審查制度和能力建設。全國人大常委會多次對開展備案審查工作作出部署，就加強和改進備案審查工作提出明確要求。市四屆人大常委會以來，高度重視備案審查工作，專門單獨組建了備案審查工作委員會，開展了一系列卓有成效的工作，被國務院確定為全國完善規范性文件合法性審查機制試點單位。2019年3月，市人大常委會在連續9年書面審議報告的基礎上，首次開始聽取和審議備案審查工作專項報告。2019年9月，市人大常委會備案審查信息平臺實現全流程網上運轉，市人大網首頁開放“規范性文件審查建議”窗口。2020年10月，市人大常委會通過了《重慶市人大常委會規范性文件備案審查工作辦法》（以下簡稱《工作辦法》）和《重慶市人大常委會規范性文件備案審查基準》（以下簡稱《基準》），自2021年1月1日起施行。
（二）我區備案審查制度和能力建設情況。區委和人大常委會領導高度重視備案審查工作， 2012年，在區委的大力支持下，區人大常委會辦公室增設備案審查科，增加正科級領導職數1名（目前空缺），專門負責規范性文件備案審查工作的組織實施。2017年2月，區人大常委會印發了《重慶市璧山區人大常委會規范性文件備案審查工作規程（試行）》。目前，已形成由區人大常委會辦公室備案審查科牽頭、區人大各專門委員會和常委會工作部門聯動審查的備案審查工作機制，做到統一受理、分工負責、相互配合。為做好備案審查工作，積極開展業務培訓。2018年10月，組織人員參加了全市備案審查信息平臺操作使用培訓，為信息平臺使用打下基礎。2021年3月，組織人員參加了全市備案審查工作培訓，進一步提升業務能力。同時，不定期組織相關人員到區司法局開展備案審查工作學習交流。隨著備案審查機制的逐步健全，能力建設持續加強，審查方式也從最初的“以被動審查為主”到現在的“全面主動審查”。從2017年至2020年，共接收區政府報送的規范性文件29件，備案審查數量逐年遞增，報送不規范等問題逐步減少，備案審查工作取得積極成效。
二、2020年備案審查工作的開展情況
按照市人大常委會《關于落實聽取和審議備案審查工作情況專項報告制度的通知》等要求，堅持“有件必備、有備必審、有錯必糾”工作原則，各委室密切配合，認真開展備案審查工作，去年共收到區政府報送的規范性文件9件。
（一）落實“有件必備”，不斷深化備案審查認識。備案審查主要包括形式審查和實質性審查。人大常委會辦公室備案審查科承擔報備公文的接收、登記、存檔、分送等，并開展形式審查，各委室主要承擔實質性審查，開展合法性、適當性審查。對報備的各類文件，主要從報備時限、報備主體、文件內容、形式要件、是否依法公開等方面進行形式審查，符合《基準》規定要件的規范性文件予以備案登記，對報備公文要件不齊的，要求予以補正后再報，做到“有件必備”。目前，我區已實現備案審查信息平臺電子報備，對需要報備的規范性文件可通過備案審查信息平臺向區人大常委會進行報備。
（二）嚴格“有備必審”，不斷提升備案審查質量。備案審查工作是一項專業性、實踐性很強的工作，涉及的法律問題、政策問題、理論問題等比較多。因此，在對規范性文件開展實質審查時，牢牢把握“四個不得”標準和“四看”要求，即不得超越法定權限，不得增加公民義務，不得限制合法權利，不得與上位政策、法律法規相抵觸；看發文動機是否符合大政方針和立法精神，看行政舉措是否符合地方實際、切實可行，看權力義務設置是否顯失社會公平，看不同機關對同一事項的規定是否協調一致。同時，注重備案審查相關委室之間、審查與報備機關之間的聯系，嚴格按照工作要求和規定流程，對照上位法逐條逐款進行認真審查，必要時組織相關部門征求意見建議，并形成審查意見及時向主任會議匯報，有效推進備案審查工作。
（三）堅持“有錯必究”，推動形成備案審查合力。把好規范性文件質量關，及時糾正或撤銷與法律法規相抵觸的規范性文件，是保障憲法和法律正確實施的有效手段。我們始終堅持“有錯必究”原則，對審查中發現的違背規范性文件合法性、適當性的問題，文件制定機關按要求說明理由或給予糾正、撤銷。對不影響規范性文件實施的用語不規范、錯別字等情況，也主動與文件制定機關進行溝通，督促其及時修改，并不斷提高文件質量。同時，加強與區政府、司法局等單位的溝通協調，注重與市人大常委會的請示匯報，保證備案審查工作有序開展。
三、備案審查工作存在的主要問題
規范性文件備案審查工作，雖經多年實踐，但對于區縣人大來說，仍處于“形式大于內容”的探索完善階段，尚存在諸多亟待改進和加強的薄弱環節。
（一）思想認識不夠統一。雖早在1997年，地方組織法已將規范性文件備案審查明確為人大常委會的職責，但時至今日，無論審查主體還是審查對象，對這項工作的重視程度都還明顯不夠。有的認為“不必要”：認為規范性文件的合法性有政府法制部門把關，合理性也有實踐工作去檢驗，審與不審不重要。有的擔心“得罪人”：認為規范性文件代表著監督對象的集體意志，否定其文件就是否定其能力，會影響人大與監督對象的關系。有的覺得“難度大”：認為備案審查工作涉及面寬、工作量大、政策性強，審不好容易產生較大責任和后果，有畏難情緒。
（二）范圍界定難度較大。明確規范性文件的范圍是備案審查工作的前提。監督法規定，人大常委會主要負責審查同級政府的決定、命令和下級人大的決議、決定，《工作辦法》列舉了7種不屬于規范性文件的情形，但實際工作中，一是由“文種”帶來的困惑。大量具有普遍約束力的政府公文往往是以通知、意見、紀要等其它文種出現。二是由“權限”帶來的困惑。部分具有普遍約束力或涉及公民權利義務的規范性文件以黨政聯合行文的方式下發，此類公文因冠之黨委意圖，而超越了人大審查權限。三是由“行文”帶來的困惑。對政府各部門制發的規范性文件若存在不適當情形，人大常委會是否應予主動審查，沒有明確規定。
（三）力量保障比較薄弱。備案審查主要是對規范性文件的合法性和適當性作出判定，而適當性審查的標準非常抽象、籠統、不確定，尺度掌握難度較大。目前，負責規范性文件初審工作的備案審查科有編無人，雖明確了一名兼職工作人員，但也是流動頻繁、業務不熟、身兼數職，相對牽涉面極廣、專業性極強、期望值很高的備案審查工作，難免力不從心、不堪重負，實際上只能擔負“傳遞”任務，很難真正履行起審查職能。
四、做好2021年備案審查工作的打算
2021年是《工作辦法》和《基準》實施的第一年，對加強備案審查制度和能力建設提出新的更高要求，備案審查工作掀開了歷史新篇章。我區備案審查工作將在人大常委會的堅強領導下，切實貫徹“有件必備、有備必審、有錯必糾”的工作總要求，著力研究如何更好地將備案審查制度優勢轉化為治理效能，推動備案審查工作不斷開創新局面。
（一）加強學習培訓，增強使命意識。學習貫徹習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，深入學習新施行的《工作辦法》和《基準》，深化理解，增強責任意識和使命意識，全面落實從2021年開始將“一府一委兩院”和鎮人大制定的有關規范性文件全部納入人大備案審查范圍的要求，以備案全覆蓋帶動審查全覆蓋，以審查全覆蓋實現監督全覆蓋。
（二）夯實基礎工作，強化能力建設。市人大常委會從2019年就開始聽取和審議備案審查工作專項報告，為我們做出了表率，給我們以極大的示范和帶動作用，我們將對標對表，把握新要求，以首次聽取和審議備案審查工作報告為契機，認真落實審議意見，強弱項，補短板，進一步夯實備案審查業務基礎，提升備案審查工作整體實效。
（三）密切協同配合，完善制度保障。加強與區政府、司法局等單位的備案審查工作銜接聯動，在移交審查建議、共商研究意見、共享工作信息、共同培訓研討、協調解決問題等方面逐步建立起常態化工作機制。堅持問題導向，通過座談交流、共同調研等方式，及時答疑解惑，推動備案審查工作有序開展。
（四）加大宣傳力度，講好備審故事。創新宣傳方式，豐富宣傳題材，增強社會對備案審查工作的了解和支持，提升社會各方面對備案審查工作知曉度和認同感，共同維護社會主義法制統一和權威。
以上報告，請予審議。
重慶市璧山區人大監察法制委
2021年5月6日
